国务书讯 | 周凌一专著《地方政府协同治理的逻辑：纵向干预的视角》出版

公共管理学科是改革开放以来我国发展得最迅速的一门学科，因为它顺应了国家治理现代化的需要，学科自身因而也随着国家治理的进步而得以成长。复旦大学从1983年开始公共行政学的教学和研究，1988年设立行政管理本科专业，经过多年发展形成了包括本科生、硕士研究生、博士研究生和博士后流动站在内的完整的公共管理教育和人才培养体系。

2000年复旦大学建立了国际关系与公共事务学院，同时组建了公共行政系。公共行政系建立后不久，首任系主任竺乾威教授及同人就构想了出版三个不同系列的书籍。一是教材系列。在20世纪90年代出版了几本有影响的公共行政学的教材后，进入21世纪后出版了一套由20多本教材构成的MPA系列丛书。二是国外专著翻译系列。在20世纪80年代就开始了这项工作，比如林德布洛姆的《决策过程》等著作就是在那时翻译出版的，后来又陆续翻译出版了多本国外公共管理等方面的专著。三是专著系列，主要由公共行政系教师撰写，涉及国家治理和政府创新、城市治理、公共管理和公共政策等方面的内容。前两个系列是为专业教学和学科研究提供基础和资源的，而后一个系列则是研究的心得和成果。相比较之下，专著系列需要花更多的时间，因为它需要长期的积累。本系列，也即“复旦公共管理研究丛书”，是在前述基础上的继续推进。

自20世纪80年代我国重建公共管理学科以来，公共管理本身以及公共管理的研究都发生了巨大的变化。从西方国家实践来看，公共管理发生了一个从传统公共行政到新公共管理到治理的模式（尽管有争议）的转变，这一转变也产生了大量的研究成果。在这些成果中，有的引领了公共管理模式的转变，有的是对新模式的批判，有的是对未来模式的展望，这些林林总总的研究成果不仅助推了公共管理实践的进程，也促进了公共管理学科本身的成长。这种巨大的变化同样发生在我国。在过去的几十年里，中国公共管理的形态就发生了一个从原来的国家一统天下到国家社会市场协作模式的变化，这一变化从根本上影响了中国公共管理的各个方面的发展。一个突出的表现就是在理念上，从以政府为中心走向了以人民为中心；在实践上，从管理走向了治理。当然，更不必说随着信息技术的推广和运用，公共管理的手段也变得越来越现代化。与这一发展同步进行的是我国的公共管理研究，从最初的模仿、借鉴发展到今天的融合和创新。这些研究成果为我国公共管理实践以及公共管理改革提供了智力上的支持，同时也使公共管理学科获得了极大的发展。

回顾过去，展望未来。从公共管理研究的角度讲，我们还面临着巨大的挑战。首先是因为国家治理的现代化还没有完成，在走向国家治理现代化的征途中，还有一系列的问题需要解决，比如体制问题、组织问题、运作问题、价值问题，等等。所有这些问题都需要从理论上予以回答。其次是公共管理研究本身仍有诸多重大问题尚未解决，比如学术研究的环境问题、对重大体制的关注问题、对外来学说理论的借鉴问题、对新技术新方法的接受问题，等等。所有这些问题也都需要有新的探索。

公共管理研究与国家治理相关，而国家治理则影响着整个社会的进步。正是在这一意义上，国家治理体系和治理能力现代化何其重要，公共管理的研究也何其有价值。自公共管理学科建立以来，我国学者有关公共管理的研究成果众多、成绩突出，公共管理研究展现的舞台也不断增加，各具特色的研究风格正在形成。“复旦公共管理研究丛书”力图打造一个平台，聚集有复旦情缘的学者和研究人员，勠力同心贡献智慧，逐步形成有复旦风格的公共管理研究成果，为繁荣我国公共管理的研究贡献我们的微薄力量。

李瑞昌

2022年8月

不同层级政府间关系和区域政府间横向关系一直是国家治理体系中最重要最基本的关系之一。长期以来，学者针对政府间关系的研究，或聚焦纵向层级关系，或聚焦横向区域竞争协作，但很少将纵向与横向关系放置于一个统一的研究框架。构建政府间横向和纵向关系的统一分析框架，有助于我们真正理解国家治理体系中跨域公共事务难题的复杂性。国内外学者与实务工作者就如何有效解决这类“棘手”问题展开了长时间的探索与论争，普遍认为地方政府协同治理是上乘的应对之策。纵向干预在中国地方治理中的重要角色不言而喻，但我们却对区域协同治理中纵向干预的作用缺乏系统的探讨。为此，复旦大学青年副研究员周凌一撰写的专著——《地方政府协同治理的逻辑：纵向干预的视角》，从纵向干预的维度出发，深入中国地方政府协同治理的类型体系、影响机制、演化过程与“行动场域”等方面，独辟蹊径地为我们勾勒出层级体系下地方政府间协同治理的图景。

层级体系下的地方政府协同治理，内嵌着科层制纵向逻辑与协同治理横向逻辑的本质张力。“纵”与“横”的相互影响和双向关联，构成全书的核心论证主线。一是纵向干预对横向协同的塑造逻辑，地方主体的自发协同往往面临“集体行动的困境”，置身于层级体系中的地方政府，需要上级的政策要求、绩效考核、领导协调、资源支持等提供制度性保障与促进能力建设。纵向干预本身就是地方协同关系的建构者与塑造者，这在府际竞争约束地方协同动机的普遍现实中更为关键。二是横向关系对纵向干预的约束逻辑，既有横向关系中的社会资本、信任互惠等构成纵向干预的基础性环境。借用“行动场域”的概念，作者强调了既有的横向关系不仅直接作用于地方协同治理，也约束着上级政府干预行为的强度、深度、导向、工具和绩效。

正因为多年扎根于中国环境领域的协同治理，作者形成了不少具有中国特色的发现与讨论，例如政策文件、绩效考核等权威型干预在中国有着无可替代的重要作用，既强化地方协同治理的动机，也提供基于制度的信任与合法性支持。过程导向的干预“温和”且更能影响地方政府间的互动过程，结果导向的干预见效更快但也可能适得其反；直接干预能为地方主体间的冲突提供“量身定制”的解决方案，却带有临时性的特征，间接干预反而能为地方协同治理提供制度化、长期的支持。以扎实的实证研究为支撑，作者认为选择何种治理模式和协同“工具包”，应由地方实际情况和最终治理目标决定，在特定环境下协同治理甚至并非“最优路径”，由此破除了理论与实务界长期以来对协同治理的“万能药迷思”。我们需要正视纵向干预的利弊，适时、适机、适度而用。

这本专著是周凌一以博士论文为雏形，并在工作近三年来不断思考、自我否定的过程中深化而形成。我曾参与周凌一博士论文的开题论证、中期答辩，以及2020年第二届夏书章公共管理优秀博士论文的终审答辩。很高兴见证了这本专著从萌芽到破土的过程，也很高兴看到她成长为一名优秀的“90后”青年学者，为我国公共管理学界注入新生力量！

朱旭峰

于清华园

2022年7月25日

凌一是我从教以来第一个毕业的博士生。如今她的博士论文和相关研究结集出版，是件非常值得恭贺的事情。一本著作从研究构思到写作出版往往经历很长的周期。凌一的这本著作从她博士论文选题开始，直到她从教三年才成稿付梓，不仅仅包括了博士论文的内容，还涵盖了大量后续研究，是对过去六年研究的系统性总结。学术工作对于每个研究人员而言首先是理性的，是通过不断思辨、反复论证学术共同体的既有知识，不断延展理论探讨、持续寻求实证证据的过程。本书就是凌一对协同治理这一公共管理领域热点领域的深耕和思考。

协同治理的研究在过去十几年间热度不断攀升主要基于两点原因。

其一，公共事务复杂性不断提升往往要求公共服务由不同部门跨组织、跨地域共同提供。以本书涉及的环境治理领域为例，传统的环境管理关注污染源管理、环境监控和环境执法，由地方环保部门负主要责任。但是如果将环境管理放在更大的视域范围内，那么在城市规划初期，对于工业、农业的规划和分布就需要纳入考虑范畴。同理，一个城市的道路交通设计也关系到拥堵程度和尾气排放量。如果进一步考虑能源品种选择、排污交易和绿色金融体制的设计等环境管理相关的事务，则需要涉及更多的政府部门在更长的时间跨度和空间维度中进行管理。这远远超出了地方环保部门原有管理权责。如何协调跨组织、跨区域的复杂公共事物治理问题成为公共管理学界研究协同治理的持续动力。

其二，政府部门的管理结构自从新公共管理运动以来也发生了巨大的变化，为协同管理奠定了基础。政府部门为了提升公共服务的专业性和效率（efficiency），大量尝试和私人部门以及社会其他部门合作，以外包等方式和不同部门之间建立了多主体合作的协作网络。各个部门和主体之间加强相互了解，构建沟通渠道，形成互惠和相互信任的关系。这些都为后面形成的协同治理关系奠定了基础。值得说明的是，与满足参与主体各自目标的合作网络不同，协同关系要求参与主体之间形成稳固的合作机制，以便让参与各方有充足的协商余地，能够形成共同的目标，并构建更强的相互依赖和共赢关系。这样的治理结构稳固而持久，能够更好地处理跨越既有组织边界和区域边界的相互关系，但同时，也往往更加难于实现。

因此，协同理论发展的过程中一直伴随着一个疑问：在协同形成的过程中是否可以施加外界的力量予以推动？在协同治理的两个经典理论框架中，安塞尔和加什（Ansell & Gash)， 以及埃默森等人（Emerson et al.）都没有否定外界强制力量（例如上级法律法规、上级政府的命令，以及国家资金和项目的激励等）对协同机制形成的潜在影响。但因为协同治理理论的产生源于公共管理理论界对管理主义的否定和对合作治理的偏好，因此协同理论具有一个基本的假设，即强制力量只能够存在于协同形成的阶段，作为协同初始条件存在，在协同的过程中是无法起到正向的积极作用的。如果强行在协同过程中加入外界的强制力，只会让协同过程背离协商和公平的基底，对协同关系的构建产生反向作用力。协同的实证研究多在西方国家进行，故此，在很长时间内都鲜少有学者挑战这一既有的理论观点。

在这方面，中国的学者占有天然的优势。凌一在中国不同省份的多个环境领域中，观察到了各种形态的协同和合作关系，大多数都有上级政府的强制干预。但是，和既有的理论观点不同，干预的种类、方式、效果和实施阶段都呈现了很大的不同。本书也通过多种研究方法介绍和解释了干预的作用和可能产生的效果。就理论拓展而言，本书回应了世界公共管理界近期对协同治理中强制干预的再思考，并通过中国的案例展示了理论的复杂性和挑战性，对后续的协同治理理论思考具有较强的启发性。

在理论拓展之余，学术工作同时也是感性的，这本书的字里行间拓印着过去的时光。我还清晰地记得从选题开始，凌一每周和我进行一到两个小时的讨论，反复辨析概念，寻找文献空白，绞尽脑汁地论证理论框架，一遍遍整理分析数据……一本学术著作只能将客观的研究成果展示在读者面前，然而对于作者而言，每个字都记录了曾经的梦想、努力和排除万难获得一点小小进展后的欢愉，是初心所在，也是激励学者不断前行的永久动力。凌一治学勤勉，善思笃行，从博士论文开始，一直在协同治理的研究中不断求索。相信本书仅仅是她学生生涯的开始，期待她后续成果不断涌现！

戴亦欣

于清华园

2022年7月29日