行为公共管理与政策：新起点与新知识

行为公共管理与政策是近年来国际与国内研究的热门议题，其基本内容是将心理学引入到公共管理和公共政策领域，研究如何通过好的政策工具设计或项目设计改变人的行为(human behavior)。通过研究人的行为来推断人的心理活动，又依据人的心理活动规律并运用政策干预人的行为，这就是行为公共管理与政策研究的逻辑线索。简而言之，就是以人的心理活动规律为分析的起点，以政策干预改变人的行为作为政策目标的研究思路。行为公共管理与政策在民生领域应用大放光彩，尤其在健康、教育、环保和储蓄等民生领域通过设计一些调整人的行为的政策工具，更容易改变人的习惯或消除陋习，从而达到对人的最小干预。

长期以来，公共管理与政策研究中“结构和过程”研究占据主导地位，这主要是公共管理与政策活动多数是由较为稳定的官僚组织体系所完成的，且将程序正义或流程公开作为基本要求。虽然也有以公共管理者或政策决策者和执行者为研究对象的理论议题，但是，并未撼动公共管理组织理论和公共政策过程理论的地位。正因如此，已有的公共管理与政策理论基本上是一种中观理论，缺乏宏观的大视野和微观的精细化研究。然而，公共事务却是复杂事务，既有涉及到国际和国家的宏观层面事务，又有涉及到地区和组组的中观层面事务，还有大量的关涉到小群体或个体的微观层面的事务，这种特点为其他学科进入公共事务研究提供空间和机遇。

心理学被誉为自然科学与社会科学、人文科学之间的枢纽。近年来，一方面心理学走向应用，用于解释人的行为的心理成因，并冠以“行为科学”，毕竟人的所有心理活动都是通过行为显示出来的，而人的行为是可以描述的；另一方面心理学与其他学科相交叉、相结合构建新的学科知识成为一条新路径，如心理学与经济学相结合新建起来了行为经济学、行为金融学等，又如与公共管理与政策相关理论结合，产生了行为公共管理学与行为公共政策学等。一时间，在个体层面的研究离开了心理学，似乎就缺乏了对人的行为或社会现象解释的科学性。

以人的心理活动为切入点对公共领域中的现象展开研究，并不是行为公共管理与政策所特有的，已有很多学科曾经都在做出此种尝试。在政治学中有政治心理学分支，在管理学中有组织行为学分支，在心理学中也有管理心理学和社会心理学分支，在经济学中有基于人的有限理性假设的微观经济学。西方政策科学创始人拉斯韦尔也曾经提出“政治精神病理学”和“战争中的宣传技巧”，力图将心理因素纳入到政治、战争活动之中。这些已有的学科发展预示着行为公共管理与政策自创立的第一天就面临着学科归属的争议，即行为公共管理与政策究竟是属于心理学还是管理学。行为公共政策倡议者奥利弗（Adam Oliver）在其《行为公共政策起源》一书中就认为，行为公共政策不是起源于经济学（尤其不是行为经济学的翻版或应用），也不是起源于心理学，而是要通过构建“行为人”假设来创设行为公共政策学。

行为公共管理与政策之所以受到理论界和实务界的热捧，并非空隙来风；它既是知识体系发展的规律所致也是社会发展的现实所需。从公共管理与政策知识体系发展来看，上文已经提到“结构和过程”范式长期主导公共管理与政策的研究。结构和过程研究范式中又主要是以组织为研究单元，组织构成的基本要素是人，为了使组织能够完成目标，就必须对组织中的人进行激励；而要制定激励措施就需要有人性（human nature）假设前提，于是，就形成了组织微观研究的“人性假设-激励设计”的逻辑。但是，要把组织微观研究的“人性假设-激励设计”逻辑扩展到以社会为研究单元的宏观结构之中，就面临着目标多元的挑战。也就是说，在组织中每个成员的首要目标是实现组织的目标而非个人目标，而组织的目标则是明确的且较为固定的；进入到社会宏观层面，不仅政策本身的目标是多元而且政策目标群体中每个成员的目标也是多元的，这时候“人性假设-激励设计”的逻辑就变得不能适应社会宏观层面的复杂性；例如，为了减少碳排放，需要居民减少石化油料的使用，制定和执行政策时就需要考虑采用惩罚还是奖励激励措施，而要两种措施就有不同的人性假设。但是，无论选择何种人性假设和何种激励措施，其政策效果并不一定就会很好；因为常见的现象是：“政府赞成的”恰好是“民众反对的”，或者“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”。

为了调节人的行为，也为了超越“人性假设-激励设计”的逻辑，一些研究者开始寻求心理学的应用，将应用心理学与公共管理与政策相结合起来，构建起“心理特性-政府干预”的新逻辑。充分运用人面对情景时心理反应的特性，构建出干预方案去塑造情景，引诱人的心理反应，然后引导人采取行动；从而达到干预人的行为的目的，最终实现政策的目标。从心理到行动再到行为，在实践中，它是一条很长的反应链；在理论上，这也是一条多个中间变量的关系链。由于过长的因果链会影响理论的解释力，于是，研究者们发展出一门新的科学——“行为科学”，然后再将行为科学与其他学科交叉起来，形成新的知识体系，如前文所述的行为经济学、行为公共管理与政策等。当然，行为公共管理与政策研究兴起并非只是理论工作者的智力游戏，它也是社会或组织的结构形态变化所致。互联网、快速交通和国际贸易与交流的勃兴，使得整个社会不再是个体与组织二分，一种由组织与组织、组织与个体、个体与个体构成的关系网络。不同形态的关系网络成为社会结构的新形态，也推动社会正成长为个体、组织与关系网络组成的复杂结构。在这种结构中，个体的人依然是最基本的分析单位，但是，政府按照简单的人性假设来设计激励措施运转关系网络，从而实现政策目标的做法已经不够了。政府要提升政策效果，就需要基于人的心理规律利用组织和网络共同作用，以达到干预人的行为和实现政策目标。

本专刊共有三个专题：行为公共管理与政策、应急管理与社会治理以及公共管理知识体系。

行为公共管理与政策专题包括六篇文章，其中，《“满意悖论”的探索性解释：反公共部门偏差及其机制》和《作为政策工具的数字助推：理论、治理实践及其向善价值》两篇文章属于规范性研究，旨在评介行为公共管理与政策的前沿议题和构造新的分析框架。《农村相对贫困人口的自我控制对跨期选择的影响 ——基于过程与结果的分析》《制度嵌入与情感链接：驻村第一书记的工作软激励与积极心理建设历程研究》和《卫生领域如何“腾笼换鸟”？——行为公共管理视角下“三明医改”政策作用机制的实证检验》三篇文章偏重于实证研究，旨在置于中国场景中运用行为公共管理与政策相关理论研究扶贫过程中如何从心理上帮助贫困户脱贫和帮助扶贫人员完成高负荷压力下心理建设，以及在医疗改革过程中政策作用的机制。《房地产纳税意愿及其影响因素研究——基于结构方程模型的分析》一文尽管没有直接提出运用行为公共管理与政策理论，但是其研究内容依然很契合行为公共管理与政策主题，论文提出，房地产税是一种让居民税收痛感比较强的税，通过定量研究发现基层治理满意度和家庭纳税能力是居民纳税意愿有正向影响，因此，加强房地产税的“受益税”宣传和保证家庭纳税能力应该作为未来房地产税方案设计的重要考量。

应急管理与社会治理专题包括五篇文章，其中，《应急协调的逻辑与模式分析：来自新冠肺炎疫情响应协调实践的启示》《官僚体制的失灵与超级治理机制的整治 ——新冠肺炎疫情应对初期的再检视》两篇文章是新冠肺炎疫情应对过程的经验总结和反思，属于当下应急管理讨论的热点。《慈善政策体系对企业捐赠行为的影响研究》《公益项目中合作伙伴关系何以持续？对12期青年全球治理创新设计大赛项目的案例研究》和《区隔与撇脂：城市低保退出中的“经济逻辑”》这三篇文章主要讨论社会治理问题，其中，前两篇论文侧重于慈善政策作用机制和公益项目运行机制，后一篇论文偏重于社会救助政策。从党的十九届的六次全会文件来看，应急管理也属于社会治理组成部分。从实践操作而言，慈善工作、公益活动和社会救助事务看似平时民生工作重要内容，在应急活动中也是重要内容，甚至，成为决定应急处置活动成败的关键。

公共管理知识体系专题包括三篇文章，这三篇论文主要从不同切口总结归纳出西方公共管理知识体系的形成与发展的逻辑。其中，《后新公共管理理论的治理之道：理论与现实》一文主要以“政治——行政”和“行政——管理”二分法梳理传统公共行政理论、新公共管理理论和公共治理理论发展的内在逻辑，最终提出能否建立兼具行政和管理的新模式和新知识。《西方公共行政理论的价值取向变迁及其演化逻辑：基于范式转换视角的比较分析》通过梳理西方不同时期的理论中价值清单发展理论的内在逻辑和发展方向。《 “严肃对待网络”：西方公共管理实证网络研究的知识图景》一文运用文献计量方法研究西方公共管理中网络范式发展的脉络和走势。

本期专刊的书评介绍了《寻求关注：社交媒体时代的非营利组织倡导》（The Quest for Attention: Nonprofit Advocacy in a Social Media Age）一书，提出在社交媒体时代非营利组织如何创设“关注”议题，已经影响到非营利组织的生存，因此，“关注”成为社会媒体时代非营利组织研究的新范式。

最后，本期专刊要特别感谢唐莉、李春成、张平、周凌一和陈醒等匿名评审专家，他们无任何报酬的评审为本期论文修改提供了不可或缺的价值。

李瑞昌   

2022年02月