2016年9月24日，由复旦大学国务学院大都市治理研究中心、复旦大学国务学院、上海东方青年学社联合主办的“城市群发展模式国际比较与中国城市群发展道路”会议，暨《复旦城市治理评论》第一辑学术研讨会，在复旦大学文科楼725会议室顺利举行。来自国家信息中心、清华大学、复旦大学、上海交通大学、电子科技大学、中南大学、华东理工大学、中国社会科学院、湘潭大学、上海统计学会、前滩新兴产业研究中心、上海市委党校、广州大学、贵州大学、上海开放大学等全国多所高校、科研院所等机构的30多位专家学者参加了此次会议。
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会议伊始，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、大都市治理研究中心主任唐亚林代表会议主办方对与会者的到来表示欢迎，并逐一介绍了与会的各位专家学者。研讨会共分为四个场次，24日上午和下午各设两个场次，共有18位专家做主题发言。上午两个场次的议题是“世界城市群发展与治理”和“城市社区治理研究”，分别由复旦大学唐亚林教授和国家信息中心吕欣处长主持。
（复旦大学唐亚林教授致欢迎辞）
（国家信息中心吕欣处长）
第一场有5位专家学者发言。国家信息中心吕欣处长作了“智慧城市网络安全保障体系”的发言。吕处长认为，在智慧城市建设背景下，在城市发展与网络空间日益融合的过程中，网络空间安全面临着诸多挑战：一是大数据的爆炸性与非理性增长给数据管理工作带来很大挑战；二是中央政府要求“2017间底前形成跨部门数据资源共用格局、2018年底前中央政府层面实现数据统一共享交换平台的全覆盖和建成国家政府数据统一开放平台”，这给网络安全的准备工作带来很大挑战；三是智慧城市试点不断增多（已达500多个），安保、城市应急、网络安全等工作的制度建设、标准化建设却严重滞后。中国的网络安全建设在信息资源掌控能力、法律法规制度、网络空间安全体系顶层设计、应急资源部署等方面存在短板。未来完善智慧城市网络空间安全工作，要做到三个重视。第一，站在总体国家观的高度，处理好城市发展和经济社会发展的关系，处理好网络安全的各种隐患。第二，系统化地构建网络安全体系。第三，站在军事安全和城市安全融合的角度，发展网络安全与智慧产业，塑造军民融合、军民互动的大产业发展局面。
（电子科技大学锁利铭教授）
电子科技大学锁利铭教授的发言题目是“制度性集体行动框架下的城市群协作治理机制选择与结构变迁”。锁教授认为，城市群发展的方式发生了转变，从以往依靠区位优势、制度开放、内部竞争等走向大规划下的各城市间协同共生。制度性集体行动理论能揭示地方政府行为的复杂性，描述和解释城市群发展中地方政府之间的协作行动。合作（collaboration）与协调(coordination)分别对应双边协作（合作型）和多边协作（协调型）两种模式，两种模式都指向降低交易成本和降低风险，不同的是双边协作导致低交易成本和高风险局面，多边协作则朝向高交易成本和低风险。与文献推演不同，中国的城市群还存在一种协作模式——全体（参与）协作模式。以长三角和京津冀为例发现，全体协作模式的增长在2012年时停滞并开始减少，双边协作模式的数量一直增加，并在2012年时超过了全体协作模式，多边协作模式则一直处在平稳波动的发展状态。未来仍需从降低合作风险与降低交易成本两个路径来优化府际合作，推动城市群发展。
（上海统计学会陈新光博士）
上海统计学会陈新光博士的发言题目为“世界城市群与中国长三角城市群理论研究及社会治理的创新”。陈博士回顾了传统区位理论、城市体系理论、城市—区域理论、戈特曼的大都市带理论、空间经济学对城市群演进的理论研究、城市群聚集经济分析理论等西方世界城市群理论，以及马克思主义的现代城市理论和中国的城市群理论研究。随后指出,世界五大城市群社会治理的基本经验有六点：建立大都市市政议会，从法律层面加强社会治理；充分发挥城市区域规划的引领作用；在各个领域加快推进城市一体化建设；注重城市环境治理和生态保护；发展社会中介组织，建立城市区域协调机构；坚持产学研一体化，建立创新型城市。长三角城市群最有望成为世界第六大城市群，未来创新长三角城市群社会治理应从如下方面入手：一是从法律层面赋予各城市治理高度自主权；二是加大制度供给和政策支持，促进区域间产业协同；三是集聚高端要素资源，建设创新型城市群；四是通过市场化制度创新，实现区域经济一体化；五是提升长三角城市群在国家战略地位；六是建设中国最环保、最宜居的生态城市。
（上海开放大学刘文富教授）
上海开放大学刘文富教授的发言题目为“Web2.0时代的社会治理协同创新机制研究”。刘教授认为，Web2.0时代的多互动性、去中心化、可复制性等特征对社会治理提出了巨大的挑战。在Web2.0时代，社会治理理念强调多方参与，这既是我国实践经验的总结和新要求,也是改革的新境界。中国应当运用Web2.0时代的“建立集体用户价值、激活网络效应，开展社会网络工作，强化动态联合能力，鼓励开展重组创新”等五大发展策略，构建社会治理的多元治理、互动治理、无缝治理、柔性治理、智慧治理的五大协同创新机制。
（广州大学丁魁礼博士）
广州大学丁魁礼博士作了题为“城市更新机构的职能设置模式研究”的发言。丁博士指出，城市更新是城市治理的一个重要抓手，中国各个城市的城市更新机构形态各样，甚至差异很大。通常可以选用形态和权限两个维度来考察和比较各地的城市更新机构：一是形态上，主要看机构是单列型机构还是整合型机构；二是在权力上，主要考察机构所具有的权力，如城市规划权、土地规划权、项目审批权、土地回收权等，以及这些权力的集中与分散情况。通过研究发现，交易成本、任务属性、监督能力等因素影响着城市更新机构的设置，各地应当依据任务的规模与复杂性，以及自身的监督能力等来设置城市更新机构。
（华东理工大学郭圣莉教授）
第一场结束后，华东理工大学郭圣莉教授进行了简要点评。郭教授认为，在探讨智慧城市的网络安全保障体系时，应进一步界定安全问题的内涵和对网络安全的具体内容进行细分。在使用制度性集体行动框架来分析地方政府的行为时，要详细解释下为什么主要关注地方政府的“社会人”角色，以及这一角色扮演是如何影响城市群发展的。
第二场的议题是“城市社区治理研究”，吕欣处长主持，共有4位专家学者发言。第一位发言人郭圣莉教授的发言题目是“走向社区自治：自治模式与制度要件——基于多案例研究”。郭教授认为，业委会在“三驾马车”中处于劣势地位，但也有少数社区形成了以业委会为核心的有效治理模式。郭教授收集了四个典型的业主自治的案例，并借助奥斯特罗姆的公共物品自主管理理论，把四个业主自治案例提炼为物权模式、借壳模式、自主管理模式以及业主代表大会模式。经过分析发现，这四种模式赖以成功运作的共同制度要件有三个：一是强有力的领导人，二是财务公开，三是有效监督。推动我国社区业主自治的一个基本思路是激活并将这三个要件制度化。
（中南大学吴晓林副教授）
中南大学吴晓林副教授的发言题目是“两岸城市社区的比较研究”。吴晓林副教授指出，上世纪90年代中期，两岸几乎同时开启城市社区治理的改革，但是却形成了不同的治理模式。社会组织参与是达成社区治理的重要因素，以社会组织参与为视角，系统比较两岸城市社区治理的特征、条件与逻辑，可以发现：大陆地区处于工业化、城市化进行时，台湾地区处于后工业化、城市化成熟时期，二者分别因应现代化和后现代化的治理任务，因而前者较易采取自上而下的治理模式，后者则要呼应多元社会的诉求，更多采取自下而上的治理模式。因为目标选择不同，加之受不同政治社会体制的规定，中国大陆的社区治理更多展现出“管理主义”的技术逻辑，台湾地区则展现出“社区主义”的政治逻辑。
（前滩新兴产业研究中心首席专家何万篷）
前滩新兴产业研究中心首席专家何万篷的发言题目是“日本‘地方创生’：综述与思考”。地方创生，是日本中央政府为“纠正资源要素东京一极化集聚，阻止地方人口持续减少，提升全日本经济活力”而制定的国家战略和配套政策措施。地方创生的具体政策包括政府机关往地方迁移、区域再生计划、建立地方创生特区、新型补助金支援、大数据信息情报支援、地方创生人才支援等。日本地方创生的做法，对于中国解决大城市病、老龄化少子化、小城镇收缩等问题的启示如下：平衡三、四线城市与一、二线城市的发展，需要提升二、三、四线城市的吸引力，通过产业特色、人文情怀、教育资源、医疗福祉、城市环境等的长远性规划建设，提升地方城镇对年轻人口的吸引力，打造地方城市名片。同时，要保证世代更替率的稳定。
（复旦大学国务学院孙小逸博士）
复旦大学国务学院孙小逸博士的发言题目是“社交媒体背景下的城市治理——以广州城管与摊贩的冲突为例”。孙博士认为，社交媒体的出现大大改变了传统的城市管理逻辑，线下与线上行动的互动影响着冲突的发展路径。通过对广州一起城管与摊贩的冲突事件的考察发现，社交媒体的出现将线下冲突扩展到线上行动，而线上行动又通过公共舆论的压力反过来影响线下冲突的发展进程。冲突的行动者也从城管和摊贩扩展到网上积极分子以及普通网民。积极分子不仅通过保持网上讨论的热度来给政府施压，同时参与到线下的事件调查与法律援助当中，鼓励摊贩采取法律行动维护自身权益。最终，社会媒体的广泛使用大大改变了弱势群体的抵抗逻辑。城市治理者应当充分认识到社交媒体的深度影响，及时洞察网上舆论并作出回应，并在适当的时候阐明立场和引导舆论导向。同时，在线下也即实际的管理中，采取更为人性化的方法来解决乱设摊等城市管理难题。
锁利铭教授对第二场作简要点评。锁教授指出，在方法上，四位学者都运用了案例研究方法，深入地解剖了相应的案例，体现了显微镜精神；同时，也都很好地运用了比较研究方法，比较研究能够回答究竟存不存在一般性的规律。总的来说，人口问题、小区管理、摊贩与城管矛盾等问题所面临的情境发生了变化：城市治理的空间越来越大，边界却越来越模糊，新技术应用带来了很多挑战。这些变化都需要我们重新思考人与人、人与群体、组织之间的关系，革新城市治理的理念与方法。
下午第三场、第四场的议题是“大都市治理政策”和“城市安全治理”，分别由刘文富教授和同济大学郭强教授主持，共有9位专家学者发言。
（华东理工大学叶敏副教授）
第三场有5位发言人，第一位是华东理工大学叶敏副教授，发言题目是“间接型驱赶：特大城市的人口调控与非正规经济治理——以上海市为例”。叶敏副教授认为，我国特大城市似乎正在实施一种对低端外来人口进行“间接型驱赶”为特征的人口调控模式，这种“间接型驱赶”有别于跨国之间对非法移民的“直接遣送”，也不同于2003年之前我国对农民工直接粗暴的“收容遣送”制度，而是一种在不否定外来人口流入权利的同时，通过对低端外来人口赖以生存的非正规经济的强制压缩方式来间接地“逼出”外来人口。上海外来人口政策发生了一种从融入到调控的变迁，并且形成了一种对低端外来人口赖以生存的非正规经济强制压缩的间接型人口调控模式。这种人口调控模式在表面上的话语和实践都是针对不合法的非正规经济的整治问题，这恰恰是一种精巧而间接的“法律化处理”，为人口调控在根本上反映的政治性实质提供了强大的合法化背书，从而其在本质上是一种“法律”对“政治”的隐性替代。
（广州大学汤秀娟副教授）
广州大学汤秀娟副教授的发言题目是“城市异质性乞讨现象治理研究”。汤副教授在广州调研发现了一种反常识现象：2010年亚运会之后，一方面政府救助过的乞讨人员数量不断增加，另一方面，街面上流动的乞讨人员却也越来越多。通过进一步分析发现，该现象的生成原因在于流浪乞讨人员的行为已经发生了很大变化，其行为已经不再是原生态的乞讨行为，而演变成一种异质性的乞讨行为。原生态乞讨是指因缺乏社会救助和无所依归而导致的流离失所、行乞度日的行为。异质性乞讨则与之对应，是指乞讨者为保证乞讨利益不断攀升，采取各种各样的欺诈乃至违法犯罪的手段进行乞讨。异质性乞讨的三种主要形式是非法操控乞讨（又可分为亲人控制和陌生人控制两种类型）、明讨暗偷、欺诈强讨（乞讨者采取反驱赶形式，乔装成少数民族、宗教信徒等进行乞讨）。异质性乞讨给现行救助体系和城市管理体系带来很大挑战。对于这类乞讨，尤其是其中容易上升为政治问题的欺诈强讨，政府的传统手段显得很无力。广州市创造性地引入了一种解决方案，即政府购买服务，由专业社会服务机构介入和治理异质性乞讨。这种方式的最大优势是能够借助助人自助的原则，优化配置社会的各式资源，扩充治理力量。
（清华大学政治学博士生陈波）
清华大学政治学博士生陈波的发言题目是“北京市户籍制度变迁初探——历史进程、现时政策与学理探讨”。陈波认为，在长期的实施过程中，北京的户籍制度本身仍经历了从单一直接的行政强制性手段向多元间接的引导型配套制度的转变，而刚刚公布的落户积分制度（试行）就是这种转变的最新表现形式。国家首都的独特地位，为北京的城市发展带来市场与行政的双重资源优势，但同时也为其户籍制度设定了诸多政策约束与制度限制。北京的户籍制度改革表现出相对滞后和极其谨慎的节奏，改革内容又具有“低扩散性”和“弱剥离性”的特征。当然，北京户籍所拥有的“含金量”，同样也能够经由审慎的户籍改革带来更大的“改革红利”，进而为北京的城市发展带来新的推动力。长期来看，城市治理者要正视户籍制度所具有的这种特性，有意控制和减弱户籍所粘附的物质利益，而且还应当发展“超户籍”的创新思维，在现有的户籍制度框架外，创建出更多更好的配套制度和辅助措施，为暂时不能入户、甚至不愿入户的流动人口提供均等化的公共服务。
（湖州师范学院王锋副教授）
湖州师范学院王锋副教授的发言题目是“国际跨界流域治理经验分析及其启示”。王锋副教授指出，国际水资源整体性治理的一个重要趋势是以水文流域非行政区划为管理基点。他从水资源整体性治理视角出发，总结了国际上典型跨界流域——北美五大湖、莱茵河、墨累-达令河等治理个案的成功经验。国际经验对中国实施水资源整体性治理的启示表现在五个方面：第一，制订长期的综合性水治理纲领，以及能统筹各方面利益的规划方案，构建有效的水资源协同治理机制；第二，建立健全具有高度权威而有效的协作治水法律体系和协议；第三，实施多元主体协同治理，鼓励公众参与和民主协商；第四，采用多元治理手段进行综合治理，即综合行政、法律、市场和技术等多元手段实现水资源的有效利用和管理；第五，以流域（河道）为中心，构建综合性跨界流域（河道）协同治理机制。
（上海交通大学盛蓉博士）
上海交通大学盛蓉博士的发言题目是“长江经济带三大城市群现状与问题研究”。盛蓉博士在全面考察长江三角洲城市群的26个城市、长江中游城市群的31个城市和成渝城市群的16个城市现状之后，指出了长江经济带的三个发展隐患及改进思路。第一，“隐形塌陷”问题。目前长江经济带三大城市群的阶梯式发展现状（长江三角洲城市群处于领先位置、长江中游城市群居中、成渝城市群垫后）看似正常，实际上是个“隐形塌陷”，需要进一步加强长江中游城市群的地位和作用。第二，以合肥为中心的江淮城市群曾在长江三角洲和长江中游城市群之间摇摆不定，近来被纳入长江三角洲城市群，这也使得长江中游城市群在规模和体量上大大降低。江淮城市群从“纳入”到“融入”还有很长的路。系统研究长江经济带的发展，应进一步明晰江淮城市群的位置。第三，仅有交通贯穿和产业协作是不够的，作为人口和生产总值均超过全国40%的经济带，长江经济带的发展还需要来自文化一致性和认同感方面的支撑。未来应当深研长江文明，建构区域文化认同。
（中共上海市委党校董幼鸿教授）
中共上海市委党校董幼鸿教授对第三场的发言进行点评。董教授认为，第三场发言的专家学者都关注和在理论上回应了中国的现实问题，如特大城市人口政策、城市乞讨、水资源治理、长江经济带发展等，并都运用了国际比较的视野，将国际经验转化为服务于中国实践的对策建议。董教授还谈了自己对于城市治理的感受，认为当下中国的城市治理要探索如何完善法律、降低成本，并走向长效治理，进而避免通常由政绩考核等引发的短期治理模式的弊端。
第四场的议题是“城市安全治理”，共有4位专家学者发言。董幼鸿教授的发言题目是“大城市应急管理区域一体化中面临的问题及对策思考”。董教授认为，中国大城市应急管理区域一体化面临合作意识缺乏、信息通报等合作机制不健全、区划体制限制与“自扫门前雪”、合作技术应用水平不高、法律法规制度缺陷、合作机构的权威性性不够等问题。未来优化大城市应急管理跨区域合作应遵循如下思路：一是通过突发事件风险治理联动应对培育合作意识；二是完善相关法律法规，保障合作行为的规范性和权威性；三是健全有效合作机制，为合作提供有效载体；四是充分发挥基层及社会组织的作用，从下而上地推动政府跨区域合作；五是运用大数据、互联网平台等技术，为共享资源提供保障；六是中央政府提供制度供给，满足地方大城市合作需要。
（浙江警官学院孙斌副教授）
浙江警官学院孙斌副教授的发言题目是“城市群突发公共事件应急联动系统安全治理”。孙斌副教授认为，城市群跨部门多环节应急联动面临诸多困境，例如缺乏对应急联动的全面了解和系统认识、缺乏对政府外部应急联动合作对象网络的整合、缺乏多部门多环节应急联动机制、应急联动重心的形成与动态演变现状不符合客观要求、缺乏对突发公共事件条件下联动个体、群体联动模式与偏差的系统研究等。改进城市群应急联动系统的基本思路，是首先要加强体系建设，在现有议事协调机构与专业部门相配合的基础上提升应急联动机构的权威性和协调能力；其次是综合运用信息网络、卫星测控、全球定位系统等高科技手段和现代决策技术提升应急联动系统的效能；最后是搭建有效的综合通信平台，保障应急指令的迅速传递和应急信息在不同地区与部门间的顺畅流动。
（贵州大学杨志军副教授）
贵州大学杨志军副教授的发言题目是“风险感知悖论：基于邻避抗争比较案例的分析”。风险感知悖论在政府与民众之间体现，作为一种最为典型的集体行动，城市邻避抗争事件的发生印证风险感知悖论的存在。在考察与比较4个邻避抗争事件之后，从“事件—过程”分析发现，控制风险感知的差异大小成为消解风险感知悖论、实现邻避抗争事件风险源头控制的关键；从风险感知悖论的根源来看，正是凝闭型政策体制作为一种结构性因素的存在，使官民隔阂，引发邻避抗争屡禁不止，造成风险感知悖论弥漫。一切风险都镶嵌于地方治理过程，解决之道在于寻找中介变量，既不是一步到位解决体制问题，也不是一劳永逸消除抗争行为。风险沟通作为消解冲突、消除悖论的中介变量，能够很好的推动体制从凝闭走向协商，冲突从邻避迈向迎臂。
（上海交通大学刘士林教授）
上海交通大学刘士林教授的发言题目是“城市群规划建设：协调‘集中’和‘分散’是关键”。刘教授指出，无论是从城市史的角度，还是从当今世界城市化的经验，可以说“集中”一直是世界城市发展的主流，它造成了城市的高度繁荣和繁华，也造成了城市的过度拥挤和喧哗。由此带来的一个觉醒是，人类在认识和利用城市发展自然规律时，在充分考虑“集中”时还需要尊重“分散”，这是保证城市可持续和协调均衡发展的基本要求。中国已进入“城市病”大面积和集中爆发的时期，说明“过度集中”已成为影响区域和城市发展的主要问题和矛盾。在此背景下，重新审视以“集中”为核心的区域与城市规划理念及建设模式，探索变革和创新的可能，协调好“农村人口向城市集聚”和“城市规模要同资源环境承载能力相适应”的矛盾，为我国新型城镇化健康发展提供新的理论基础和技术方案已是势在必行。
（复旦大学国务学院李春成教授）
复旦大学国务学院李春成教授对第四场的发言进行点评。李教授认为，董幼鸿教授的报告回答了问题驱动型合作模式的弊端，以及走向持续与常态化合作模式的路径，但是这里还应该进一步思考问题驱动型模式为什么一直存在着。杨志军副教授的文章非常规范与工整，文中的“风险悖论”可能换成“风险冲突”更好。此外，沟通、协商等不应成为对策研究中的万能药。刘士林教授对传统的点轴式等城市规划模式的批判，实际上也是对现代公共管理的现代主义价值取向的批判。极端功利主义的工具理性发展到了一个极致，目前缺乏足够反思。
（大都市治理研究中心主任唐亚林教授为特聘专家颁发聘书）
持续一整天的研讨会行将结束时，举行了复旦大学国务学院大都市治理研究中心特聘研究员授证仪式，仪式由李春成教授主持。复旦大学国务学院大都市治理研究中心主任唐亚林，为国家信息中心吕欣处长、前滩新兴产业研究中心首席专家何万篷博士、上海开放大学刘文富教授等人颁发“复旦大学国务学院大都市治理研究中心特聘研究员”聘书，聘期为五年，自2016年9月24日至2021年9月23日。
复旦大学国务学院大都市治理研究中心
刘伟 供稿
