5月26日，复旦大学制度建设研究中心第111期主题演讲在线上成功举行，清华大学公共管理学院教授、副院长朱旭峰做了题为“从SARS到COVID-19：不稳定环境中的专家参与”的主题报告。讲座由我院副院长李辉主持，来自院内外的百余名师生参加了此次讲座。
(朱旭峰老师)
朱旭峰老师首先从理论上分析了公共政策与专家参与的关系：当把公共政策作为一种社会现象来研究时，政策体系中会存在来自国家系统、地方系统、社会系统等不同领域的政策参与者。而来自社会系统的专家学者是运用专业知识影响决策的特殊政策参与者，他们可以在政策问题界定、政策议程设置、政策目标确定、政策工具选择、政策效果评估等不同阶段发挥作用。具体到中国，1986年起，中国政府启动了以“决策科学化民主化”为主要目标的行政体制改革，中国领导人提出了完善决策信息与智力支持系统、鼓励发挥专家学者在决策中的作用等指导意见，进一步激发了专家学者参与中国公共政策制定的热情。
针对中国政策过程中的专家参与问题，朱旭峰老师结合公共卫生领域的四个典型案例，具体分析了稳定环境和不稳定环境下的专家参与。通过回顾新型农村合作医疗制度（2002-2003）和新城镇医疗卫生体系（2005-2009）的政策制定过程，朱旭峰老师详细分析了稳定环境下的专家参与的过程和影响。
朱旭峰老师谈到，中国农村的合作医疗制度曾在二十世纪六七十年代有过辉煌的历史，但在改革开放后迅速衰落。面对农村医疗保障的严峻形势，合作医疗的重建工作被提上了政策制定议程，但由于1997年制定的农村合作医疗保险制度始终未能在各地成功推广。基于此，中国政府改变了过去农村合作医疗完全依赖地方财政的支持模式，在2003年提出“试点推广新型合作医疗制度”，规定了中央财政要通过专项转移支付对中西部地区进行补贴和支持。那么，在这一政策变迁过程中，专家与决策者之间是如何进行互动的呢？朱老师从卫生专家参与项目的回忆中，找到了专家影响、参与政府决策的诸多线索：专家通过基层调研，将农村卫生安全问题通过内部途径输送给高层领导并成功得到领导重视，也使政府逐步认识到缺乏中央财政参与的农村合作医疗制度不可能得到全面推广。同时，多家研究团队的报告提出了较具操作性的政策方案，使政府对中央财政下决心投入资金试点推广新型农村医疗制度起到了关键作用。
在介绍了新农合的案例后，朱旭峰老师又提供了稳定环境下专家参与的另一案例——新城镇医疗卫生体系建设（2005-2009）。在新世纪前后，国家逐步开始对医药卫生体系进行市场化改革，但体制改革后，老百姓“看病贵”、“看病难”的问题日益加剧。专家学者通过政策评估发现，医药卫生体制改革不但没有解决医疗费用上涨问题，反而加剧了这一问题，并得出“我国医改基本不成功”的结论。但由于决策者内部对这一结论存在不同的判断，专家的报告并未引起决策层的注意。而在媒体公布了这一研究结果后，在社会舆论的压力下，新一轮城镇医疗体制改革的政策议程启动。但医疗改革方案的设计工作是一项极为复杂的工程，政府迫切需要专家建议作为决策参考，专家团队、智库机构据此提出了“9+1”套方案。最后，在综合了各有关部门、专家和社会各界意见后，决策者采用了“供需兼顾”的思路。
在介绍了稳定环境下专家参与政策过程的两个案例后，朱旭峰老师又把目光转向了不稳定环境下的专家参与，回顾了在SARS和COVID-19应对过程中的专家参与。在SARS疫情的应对过程中，既有钟南山等医学专家参与的身影，也不乏其他科技专家、公共管理专家的参与，专家的参与也促进了SARS的应对和中国的应急管理体系建设。而在COVID-19的应对中，医学专家快速进行新冠病毒的识别和研究、积极对公众进行防疫科普，公共管理专家报送政策建议来促进国家治理体系的完善和梳理传播中国疫情应对经验，经济学专家通过提交政策报告助力经济发展和转型、研判市场形势来稳定市场信心，法学专家积极进行疫情普法教育。
在回顾了上述四个案例后，朱旭峰老师对比分析了稳定环境和不稳定环境下的专家参与模式。在稳定环境下，专家参与政策变迁的过程，既有通过内参的形式向决策者报送政策建议和政策评估的直接参与渠道，也存在专家报告通过社会舆论影响来促进政策议程设置的间接参与渠道，但关键利益相关者对专家建议的判断和态度会影响专家参与的效果。而在不稳定的环境中，专家很难通过传统的参与渠道来对应急事件做出及时的反应，而且，在危机状态下，专家的重要作用首先在于问题的界定。所以，在清楚界定危机的种类和特征以后，专家才能通过多种渠道对政策制定产生作用。最后，朱旭峰老师总结了近二十年来中国专家参与政策变迁、政策制定的新变化和新特征，在稳定环境下，初始的专家参与模式总体上以内参为主，参与渠道也相对单一，后来也出现“专家通过社会舆论撬动政策议程、决策者主动邀请多位专家形成竞争性政策方案”的模式。而在不稳定环境下，专家参与模式出现从顶层设计到立体化参与、从重点学科到全领域参与、从短期应急到常态化参与、从官方牵头到全社会参与的新变化。
主题报告结束后，李辉老师就报告内容进行了总结，与会同学就不同领域专家参与的合作机制、不同身份的专家参与差异等问题与朱旭峰老师进行了交流和讨论。
科研中心：王昊
国 务：审稿
